[대통령제, 의원내각제, 이원집정부제 차이 - 정부 형태]
국가의 정부 형태를 정하는 방법은 나라마다 다릅니다. 대표적인 경우가 바로 대통령제, 의원내각제, 이원집정부제인데, 이 또한 나라마다 조금씩 차이가 있습니다. 그러나 기본적인 개념을 통해서 차이를 구별해 보면 그 나라가 무엇을 더 중요하게 여기는지를 알 수가 있습니다.
[글의 순서]
정부 형태가 생기는 이유
대통령제, 의원내각제 차이
의원내각제, 이원집정부제 차이
정부 형태가 생기는 이유
초, 중등 교육에서부터 강하게 전달하는 내용 중에 '삼권분립'이 있습니다. 이것은 당연하게도 권력을 분산 시켜서 최고 권력자의 횡포를 막겠다는 민주주의 기본개념에서 생겼습니다. '대통령제'인지, '의원내각제'인지, 또는 '분권형 대통령제'인지 역시 이 개념에서 시작합니다. 국가의 최고 권력을 누구에게 얼마만큼씩 나눠 줄 것인가 하는 고민이 담겨 있는 방식인 것입니다.
현대에 가장 많은 나라에서 하고 있는 정부 형태는 대통령제와 의원내각제입니다. 이것을 다른 말로는 '대통령 중심제'와 '내각책임제'라고도 합니다. '분권형 대통령제'라는 말도 '이원집정부제'라는 본래의 말이 따로 있습니다. 이들은 입법, 사법, 행정, 외교 등의 권력을 누가 맡느냐에 따라 달라지는 이름들입니다. 현대 정치에서 이것이 권력이 되는 이유는 다음과 같습니다.
입법 : 국회에서 법을 정하는 것. 현대의 정치는 법에 의해서 이루어지고, 독재라고 할지라도 자신에게 유리한 법을 만들어서 정치를 하므로, 입법기관의 다수를 차지하는 정당이 정치의 주도권을 쥘 수 있다.
사법 : 법원이 법을 판결하는 것. 과거 박정희, 전두환 등의 군부독재 시절에는 법원이 정부에 반대하는 사람들을 제거하기 위한 판결을 한 적도 있으므로, 입법 후에 더욱 중요한 역할을 하게 된다.
행정 : 국가 기관이 나라를 운영하는 것. 외교, 경제, 교육, 국방 등의 기관에서 집권한 권력이 정책을 추진하므로 국가의 방향에 큰 영향을 끼친다. 보통 행정부를 장악한 정당을 여당이라고 부른다.
그러므로 우리는 이들 권력이 서로 분리되어야만 국민의 민주주의가 성립할 수 있다고 배워왔습니다. 일반적으로 후진국일수록 이들은 권력에게 종속되고 선진국일수록 독립적으로 유지됩니다. 그러나 대통령제인지, 의원내각제인지, 또는 분권형 대통령제(이원집정부제)인지의 차이에 따라 법적으로 어느 한쪽이 다 가져갈 수 있는 형태도 생길 수 있기 때문에 이 부분은 조금 더 알아둬야 할 필요가 있습니다.
대통령제, 의원내각제 차이
일반적으로 대통령 중심제는 외교, 경제, 국방 등의 행정 권력을 대통령이 가지는 것을 말합니다. 그런데, 대통령이 속한 여당이 국회의 대부분을 차지하고 사법기관마저 대통령 편을 들 경우 독재의 위험이 생깁니다. 박정희, 김일성 시대에는 남북이 모두 최고 권력자에게 입법, 사법, 행정이 종속되었기에 문제가 심각했습니다. 그래서 이런 경우를 "제왕적 대통령제"라고 부르며 대통령 중심제의 문제점으로 꼽게 됩니다.
그러나 대통령이 있다고 해서 무조건 그 나라가 대통령제라고 할 수는 없습니다. 대통령이 있더라도 행정 권력을 가지지 못하는 경우가 있는데, 의원내각제 국가 중에는 왕이나 대통령을 상징적인 국가원수로 대우할 뿐, 행정과 입법 권력을 국회가 모두 차지하는 경우도 있습니다. 이것이 대통령제와 의원내각제의 차이입니다. 한국, 미국, 멕시코 등이 대통령 중심제 국가이며, 영국, 일본, 독일 등이 의원내각제 국가입니다.
의원내각제는 의회에서 다수를 차지하는 정당(입법)의 최고 책임자자가 총리(행정)로 임명되어 국정을 맡습니다. 다시 말하자면 입법기관이 행정기관에서 일할 사람을 정하기 때문에 입법과 행정 권력을 모두 가지게 되는 것입니다. 대통령제에서 총리는 대통령의 지시를 받는 사람이지만, 의원내각제에서 총리는 대통령과 같다는 것이 대통령제와 의원내각제의 차이입니다.
왕이 없는 의원내각제인 독일의 경우 대통령은 '연방총회'에서 선출하는 '간접선거' 방식입니다. 그러나 우리나라의 경우 국민이 마음에 드는 대통령을 직접 뽑는 '직접선거'이므로, 의원내각제를 한다면 국민이 뽑은 대통령이 실권이 없는 존재가 되는 문제점이 있습니다. 대통령제에서는 국민이 대통령도 뽑고 국회의원도 뽑지만, 의원내각제에서는 국민이 국회의원만 뽑는 것이 실질적인 차이입니다.
의원내각제, 이원집정부제 차이
의원내각제는 의회가 입법과 행정 권력을 다 가지기 때문에 다수당이 독재를 하지 못하도록 하는 장치가 있습니다. 의회는 '불신임권'을 갖고 행정부는 '의회해산권'을 가지는 것입니다. 즉 정치를 잘못 했을 경우 서로 권리를 해산시켜서 선거를 다시 치르도록 할 수 있습니다. 하지만 대부분의 의원내각제 국가는 여당이 행정부를 독점하기 때문에 이런 일이 흔하지 않습니다. 일본의 경우 자민당 등이 수십 년 째 권력을 독점하고 있습니다.
이렇듯 대통령제에도 의원내각제에도 차이만 있을 뿐 문제점이 계속 존재하자 흔히 분권형 대통령제라고 부르는 이원집정부제를 하는 나라도 있습니다. 예를 들자면 외교, 국방 등은 대통령이 맡고 경제, 행정 등은 총리가 맡는 것 같은 형태를 말합니다. 하지만 정확히 말하자면 분권형 대통령제라는 말은 없습니다. 대통령이 임명하는 총리를 의회가 임명하여 권력을 나누는 것이라는 정도로 의원내각제, 이원집정부제 차이를 말할 수 있을 뿐입니다.
프랑스, 러시아, 그리스 등이 이원집정부제를 하고 있는데, 프랑스와 러시아는 대통령의 힘이 막강해서 거의 대통령제에 가깝고, 그리스는 의원내각제에 더 가깝습니다. 그러므로 이원집정부제 나라에서는 권력을 나눈다면서 대통령이 독점하거나, 대통령을 인정하다면서 의원내각제가 독점하는 형태도 많기 때문에 매우 다양한 권력구조를 볼 수 있습니다.
그런데 마지막으로 생각해 볼 것이 있습니다. 대통령과 다수를 점령한 소속 당이 짝짜꿍이 되어 권력을 독점한다면 대통령제, 의원내각제, 이원집정부제가 무슨 소용인가 하는 것입니다. 가장 중요한 것은 청와대, 국회, 검찰, 국정원 등의 권력기관이 서로 감시하도록 하고 야합하지 못하도록 하는 권력분리일 것입니다. 이것은 오직 한 가지로만 지킬 수 있습니다. 국민의 감시와 정치 관심입니다. 민주주의는 지키는 만큼 자유가 보장되는 것이니까 말입니다.
